Тема отмены санкций вновь зазвучала на европейской политической арене после победы на выборах в Италии евроскептических партий «Движение «5 звезд» и «Лига», а также после завершения мучительного периода формирования ими коалиционного правительства, которое в итоге возглавил внепартийный премьер Джузеппе Конте
«Новое правительство Италии будет выступать за пересмотр санкционной политики в отношении РФ, особенно тех [санкций], что ударяют по экономике и гражданскому обществу РФ», — сказал он 5 июня, выступая в Сенате (верхняя палата парламента) перед голосованием по вотуму доверия его кабинету, состоящему из представителей партий «Движение «5 звезд» и «Лига».
Конте добавил, что Италия «будет полностью открыта России, которая в последние годы укрепила свою международную роль в разрешении геополитических кризисов». При этом премьер подчеркнул, что Италия останется страной Североатлантического альянса, а США остаются «традиционно привилегированным партнером».
Кроме этого с 1 июня председательство в Совете ЕС переходит к Австрии, молодой канцлер которой Себастьян Курц неоднократно заявлял о необходимости смены курса в отношении России и перехода к постепенной отмене санкций. Конечно, на посту председателя Совета ЕС ему придется выдерживать общеевропейскую позицию, но взглядов его правительства это не отменяет.
В очередной раз пакет экономических санкций будет продлен в следующем месяце. А нынешний действует до 31 июля. С чем предстоит столкнуться энергичному, но еще достаточно неопытному итальянскому лидеру, если он действительно попытается претворить в жизнь свою предвыборную декларацию?
Что если
Предположим, что на предстоящем июньском саммите ЕС в Брюсселе Конте может выйти и сказать: «А мы против продления санкций». Правда, эффекта от такого заявления можно не ждать. На это остальные лидеры ЕС только кивнут головой: хорошо, мол, мы вас услышали. Но тема антироссийских санкций ЕС, скажут они, не внесена в нашу повестку дня. Почему не внесена, если продлить санкции нужно до 31 июля? Так потому, что продлением санкций занимается отнюдь не саммит ЕС.
«Вы хотите обсудить эту тему на саммите? Очень хорошо, давайте поручим нашим министрам разобраться в ваших возражениях и внесем этот вопрос на повестку дня одного из следующих саммитов», — получит Конте вежливый ответ своих европейских коллег.
Тогда, предположим, отважный Конте решит блокировать сам административный процесс продления санкций в паутине бюрократических коридоров Брюсселя.
«Маленькие люди» в коридорах Брюсселя
Коридоры в штаб-квартирах Еврокомиссии, Европейского совета и внешнеполитической службы ЕС — они не кривые, пыльные и темные, как принято в поэтических описаниях разного рода злых канцелярий. Они прямые, чисто вымытые, с белыми стенами, залитые ровным неоновым светом. Однако они узкие и бесконечные, и на их прохождение любому делу требуются годы.
Процесс продления антироссийских санкций там полностью автоматизирован. Причем он происходит по принципу не сверху вниз — от решения лидеров к правительствам, министрам и исполнительным структурам, а снизу-вверх, причем по укороченной цепочке — от старших дипломатов миссий стран ЕС в Брюсселе к главам этих миссий (постпредам), а затем к министрам, которым даже обсуждать ничего не нужно, а нужно лишь поставить подпись на полностью заготовленной бумаге о продлении санкций.
То есть собственно обсуждением вопроса о продлении санкций занимаются «маленькие люди».
Сначала чиновники внешнеполитической службы ЕС готовят «мотивированное решение» о продлении санкций. Затем решение принимают дипломаты миссий ЕС в Брюсселе, на заседании рабочих групп Совета ЕС. Далее — послы государств ЕС при Евросоюзе на заседаниях Комитета постоянных представителей (Coreper, «Корепер»), на повестке дня которых может быть по 30−40 пунктов. При этом дискуссия проходит по принципу: возражения есть? Нет? Принято.
После этого бумага о продлении санкций поднимается одним бюрократическим этажом выше — в Совет ЕС на уровень министров. Советы ЕС действуют по профильному принципу — отдельно собираются главы МИД, отдельно министры экономики, по энергетике, культуре и т.п. Эти встречи полностью независимы друг от друга, и там обсуждается строго своя профессиональная повестка дня.
Так вот согласованное решение «Корепера» (включая и решение о продлении санкций) не обязательно должны подписывать профильные министры — в данном случае главы МИД. Его может формально утвердить вообще любой Совет ЕС, хотя бы даже и по вопросам конкуренции. И все, вопрос решен. На следующий день следует публикация в официальном журнале ЕС, и вуаля — санкции продлены.
Бюрократическая ловушка
Что касается заседающих в «Корепере» послов, а тем более дипломатов в рабочих группах, то они действуют по инструкциям своих МИД. Таким образом, для блокирования продления санкций Конте должен дать соответствующую инструкцию сначала своему Министерству иностранных дел, которое должно уполномочить посла, который должен уполномочить старшего дипломата.
Решение по санкциям должно быть принято всеми странами ЕС единогласно на всех уровнях — эта система продолжает действовать для всех внешнеполитических решений Евросоюза. И здесь есть мощный инструмент давления на представителя одной страны, которая отказывается поддержать то или иное решение. Его начинают укорять в подрыве европейского единства, чего брюссельские дипломаты и чиновники боятся более всего.
Именно поэтому, чтобы страна смогла протащить то или иное решение через административные рогатки Совета ЕС, она старается заручиться поддержкой по меньшей мере еще трех-четырех государств сообщества, чтобы не выступать сепаратистом и отщепенцем, а возглавлять некую оппозиционную группу, придерживающуюся альтернативного мнения. Тут такая тонкая граница. Подрывать европейское единство в Брюсселе никак нельзя, но и отвергать право на альтернативное мнение пока никто не решился.
Документ преткновения
Но есть в Брюсселе и аргумент посильнее европейского единства против сторонников отмены санкций. Он называется «минские соглашения». Вернее, не сами соглашения как таковые, которых многие из европейских дипломатов даже не читали, как показывают их ответы на вопросы журналистов. Речь идет о решении Европейского совета (саммита глав государств и правительств ЕС), принятом 19 марта 2015 года, об увязывании отмены санкций против России с полным выполнением ею минских соглашений. А решение саммита, под которым подписались все страны сообщества, включая Италию, — это закон для всех европейских институтов.
При этом абсолютно никого не волнует саботаж минских соглашений Украиной. Ведь про нее в решении саммита ничего нет! Свои отчеты по ситуации с «Минском» регулярно представляют члены «нормандского формата» Германия и Франция, поэтому остальные страны ЕС даже не вдаются в детали происходящего. Пока Париж и Берлин не скажут, что минские соглашения Россией выполнены (включая передачу участка границы с провозглашенными республиками Донбасса под контроль украинской армии), и обсуждать нечего…
И как только итальянский постпред в Брюсселе скажет, мол, мое правительство против продления санкций, он немедленно получит ответ председательствующего: «А вот, уважаемый, решение Европейского совета от 19 марта 2015 года, где черным по белому написано, в том числе и в переводе на ваш язык, о необходимости полного выполнения «Минска». И подпись вашего премьер-министра. Как вы предлагаете поступить с этим документом?»
А поступить с этим документом посол при ЕС не может никак, поскольку для пересмотра решения саммита ЕС требуется другое решение саммита ЕС.
Слабое вето
И объяснят Конте, что нужно ему снова выходить на саммит ЕС. И если он хочет добиться хоть чего-нибудь, то должен он не заявлять о своем несогласии с продлением антироссийских санкций, а потребовать от саммита признания очевидной истины — что минские соглашения не могут быть выполнены Россией, во-первых, потому, что даже не Россия, а республики Донбасса должны их выполнять, а во-вторых, потому, что ни одно из их положений не выполнено Киевом. Нужно просто признать очевидное, разорвать привязку продления санкций против РФ к «Минску» и начать процесс отказа от санкций.
И как только это рациональное предложение формируется в итальянском МИД, чтобы быть вынесенным на саммит ЕС, тут же главная сила Конте — необходимость полного единства всех стран ЕС для поддержки любого европейского решения — трансформируется в его главную слабость.
Ведь теперь не одна Италия сможет своим вето заблокировать продление санкций. Теперь Италия должна добиться от саммита ЕС нового решения по изменению административной формулы продления этих санкций. А это предложение Италии сможет свободно заблокировать любая страна ЕС. Хоть Литва, хоть Польша, хоть Швеция.
Вопреки здравому смыслу
В реальности по антироссийским санкциям среди стран Евросоюза есть консенсус только по двум пунктам: во-первых, что санкции неэффективны, поскольку не привели ни к каким изменениям во внешней политике России, во-вторых, что они наносят заметный вред экономике самого европейского сообщества, ограничивая его собственный доступ на огромный российский рынок. На следующий за признанием этих двух неприятных для ЕС фактов прямой вопрос, зачем тогда Брюссель сохраняет санкционный режим, европейские политики и эксперты обычно начинают отвечать общими словами и отводить глаза. Смысл ответов обычно сводится к «стремлению послать России сильный сигнал о неприемлемости нарушения основанных на правилах принципов современного миропорядка». При этом по их рассуждениям выходит, что сила этого сигнала основана не на его эффективности, а исключительно на сохранении европейского единства перед лицом России.
Как положено друзьям
Но простите, господа, если все дело только в вашем единстве, то и сигнал вы посылаете больше себе, чем России, убеждая самих себя в том, что вы едины.
И именно это является первой причиной, которая мешает европейцам отказаться от санкционной политики. В период Brexit, усиления евроскептицизма в Европе и трений с США ЕС нуждается в объединяющем начале, а ничто не объединяет так, как общий враг. Мнимый или реальный. Отказ от санкционной политики против России лишит европейцев этого объединяющего начала. «Вы не смогли сохранить санкции против РФ — значит, вы либо не имеете согласия между собой даже перед лицом внешней угрозы, либо внешней угрозы нет, и у вас нет того, против кого так удобно дружить», — говорит европейским политикам их внутренний голос.
Кстати, в скобках следует заметить, что повышение собственной самооценки за счет восторга в чужих глазах стало одной из причин и всеобщей поддержки странами ЕС «майдана» в Киеве в 2014 году. Об этом тогда говорили прямым текстом и глава Еврокомиссии Жозе Мануэл Баррозу, и глава Евросовета Херман ван Ромпей, и множество политиков рангом поменьше: «Если люди гибнут за европейскую мечту, значит, она этого стоит. Значит, мы этого стоим».
Однако психологические комплексы европейцев о нестойкости их объединения — это лишь одна из проблем вокруг предстоящей отмены санкций. Вторая проблема — это сами механизмы европейской бюрократии. Они построены таким образом, что любое серьезное решение в ЕС трудно принять, но, раз приняв, практически невозможно отменить. В теории это очень хорошее качество административной машины, которая делает управление предсказуемым. На практике оно становится катастрофическим, когда политики оказываются подвержены эмоциональным решениям, будь то в сфере миграции, борьбы с финансовыми кризисами или во внешней политике.
Убить дракона
Левиафана (морского дракона) как образ неограниченной власти государственной машины придумал, конечно, не Звягинцев в одноименном фильме и не Евгений Шварц в советской пьесе (а позже — фильме Марка Захарова) «Убить дракона». Этот термин восходит к работе английского философа XVII века Томаса Гоббса. Именно тогда происходил процесс переосмысления механизмов светской и религиозной власти и общественное осознание того факта, что государственная структура всегда имеет собственные интересы, отличные от интересов своего общества.
Эти взгляды впоследствии легли в основу революционных для того времени либеральных идеологий, которые сделали своей целью поставить власть монарха в рамки закона, подчинить ее конституции и суду, а власть церкви полностью отделить от общественного управления. Лишь много позже стало понятно, что законы не панацея. И любая административная машина работает по собственному алгоритму, который никогда на 100% не соответствует потребностям того общества, которым эта структура управляет.
И к брюссельской бюрократии все это относится в полной мере, пусть даже она и не государственная, а международная и наднациональная.