Чему учит исторический опыт противостояния президента США с Конгрессом и почему ФРС легче не повышать учетные ставки в условиях «шатдауна»
После окончания Гражданской войны в США 17‑й президент страны Эндрю Джонсон, сменивший в Белом доме убитого Авраама Линкольна, пытался избавиться от популярного и авторитетного военного министра Эдвина Стэнтона, который ему не очень-то подчинялся.
Чтобы этому помешать, Конгресс США принял в 1867 году специальный закон «о пребывании в должности», позволявший увольнять госслужащих высокого ранга лишь с согласия Сената.
Вето, наложенное Джонсоном на этот законопроект, было преодолено. А когда президент решился все-таки сместить строптивого министра, против него самого была начата процедура импичмента. В итоге сенаторы признали главу государства виновным в нарушении того же закона, но должности все же не лишили, поскольку для положенного по Конституции большинства в две трети голосов не хватило… всего одного голоса.
Правда, в конечном счете Джонсон (который, между прочим, в том же 1867 году подписал договор о приобретении у России Аляски) все-таки бесславно окончил свое правление. На всеобщих выборах 1868 года однопартийцы-демократы не поддержали даже выдвижение его кандидатуры, а президентом в итоге стал республиканец Улисс Грант. Закон же, защищавший госслужащих от увольнения, оставался в силе два десятилетия, но затем был отменен.
Приступ биржевой лихорадки
В последнее время эту старую историю вспоминают в США в новом контексте — из-за острых разногласий между действующим президентом страны Дональдом Трампом и председателем совета управляющих Федеральной резервной системы Джеромом Пауэллом.
Вопрос о том, вправе ли хозяин Белого дома уволить главу ФРС, выполняющей функции Центрального банка страны, бурно обсуждался в период новогодних и рождественских праздников на фоне сильнейшего приступа биржевой лихорадки.
После него выяснилось, что минувший год был для Уолл-стрит наихудшим с 2008-го, то есть со времени Великой рецессии, а декабрь — худшим с 1931 года, то есть с Великой депрессии.
С тех пор, правда, фондовые рынки в США несколько успокоились. Страхи, вызванные как неуклюжими действиями властей, так и корпоративной отчетностью и другими экономическими показателями, в целом улеглись. Прогнозы вновь зазвучали оптимистично, и по итогам нынешнего года ожидается рост ключевых биржевых индикаторов.
Сигналы ФРС
В значительной мере смена ожиданий обусловлена сигналами, поступавшими от ФРС в преддверии очередного двухдневного заседания, которое открывается сегодня (29 января).
В своих последних публичных выступлениях Пауэлл провозглашал, что нынешняя ситуация позволяет «проявить терпение», то есть подождать и разобраться, есть ли необходимость в дальнейшем повышении банковских учетных ставок.
Такой подход подтверждался и документами ФРС, и высказываниями других членов ее коллективного руководства. Например, президент Федерального резервного банка Сент-Луиса Джеймс Буллард недавно однозначно заявил, что в нынешнем цикле ужесточения кредитно-денежной политики достигнут «конец пути».
В целом, по мнению газеты The New York Times, все это «сигнализирует, что ФРС не станет повышать свою базовую учетную ставку на январском заседании и вряд ли пойдет на такое повышение на следующей сессии в середине марта».
Чем был удобен «шатдаун»
Кстати, по мнению наблюдателей, выжидательной позиции Центробанка способствовал рекордный по продолжительности «шатдаун» — приостановка деятельности правительства США, вызванной спорами о бюджете между Конгрессом и Белым домом.
Из-за этой паузы обмелел приток в ФРС текущих статистических данных. А госбанкиры всегда говорили, что станут принимать свои решения «на основании поступающей информации».
«На самом деле это им на руку, — сказал журналистам аналитик инвестбанка Natixis Джо Лаворгна. — Если считать, что ФРС лучше сейчас ничего не делать, то «шатдаун» как раз и подкрепляет эту позицию. Раз нет данных, вас нельзя принудить принимать какие бы то ни было решения. По умолчанию выбирается «голубиная» (то есть предполагающая невмешательство — прим. ТАСС) позиция».
Наверное, для Пауэлла это действительно удобно. Хотя агентство Reuters еще пару недель назад сообщало, что он, «возможно, нащупал почву под ногами с точки зрения того, как прояснять политику Центрального банка, не преподнося сюрпризов инвесторам». Прежде публичные высказывания главы ФРС «вызывали крупные сдвиги на рынке в обоих направлениях», — указывалось в публикации.
Негодование Трампа
Впрочем, на самом деле, как многие считают, дело было все же не столько в словах и решениях Пауэлла, сколько в реакции на них со стороны Трампа.
Тот не раз публично заявлял, что руководство ФРС «сошло с ума», поскольку, повышая стоимость банковского кредита, тормозит экономический рост в стране. И предрождественский обвал на финансовых рынках произошел после того, как хозяин Белого дома написал в Twitter: «Единственная проблема с нашей экономикой — это ФРС».
Пикантность ситуации состоит в том, что Трамп сам же и выдвинул Пауэлла на его нынешний пост, причем совсем недавно — в ноябре 2017 года. Насколько известно, принял он это кадровое решение по рекомендации своего министра финансов Стивена Мнучина. Но с тех пор, как в феврале прошлого года Пауэлл приступил к исполнению своих новых обязанностей, ФРС четыре раза подряд — в марте, июне, сентябре и декабре — повышала ставки.
Для Трампа замедление роста экономических и биржевых показателей — прямая угроза его шансам на переизбрание в 2020 году. Согласно утечкам из его ближайшего окружения, теперь он клянет себя за назначение Пауэлла и не знает, как от того избавиться. А главный американский госбанкир со своей стороны предупреждает, что добровольно в отставку не подаст.
Под сенью закона
По закону о федеральном резерве США, принятому в 1913 году и с тех пор несколько раз обновлявшемуся, Совет управляющих ФРС — это самостоятельный орган государственного управления в составе семи человек. Члены его назначаются президентом страны и утверждаются Сенатом на 14-летний срок без права продления.
Из числа членов совета по той же процедуре выдвигаются и утверждаются его председатель и заместитель председателя. У них срок полномочий — четыре года, но он может продлеваться, пока человек остается действующим членом совета.
Кстати, сейчас совет работает в неполном составе из пяти человек — при двух вакансиях, которые Трамп может заполнить. Это важная для правящей партии привилегия, хотя и ныне почти все действующие члены совета — республиканцы. Исключение составляет лишь Лейл Брейнард, попавшая в руководство ФРС при президенте-демократе Бараке Обаме.
Может ли Трамп просто уволить Пауэлла — вопрос открытый. Прецедентов такого рода пока не было. 36‑й президент США Линдон Джонсон в 1965 году пытался создать такой прецедент, но отступился, поскольку в его собственном Минюсте ему объяснили, что закон допускает лишь «обоснованное» смещение члена ФРС — за «пренебрежение или злоупотребление должностными обязанностями».
Что конкретно подпадает под эти определения, до конца не ясно. Но во всяком случае и при Джонсоне, и теперь специалисты исходят из того, что речь идет не о политических разногласиях. Ведь ФРС, собственно, и создавалась 105 лет назад для проведения самостоятельной денежно-кредитной политики во избежание финансовых паник и набегов на банки.
Аналогии и прецеденты
Другое дело, что тому же Джонсону его юристы объясняли, что у него, дескать, руки связаны еще и «уставной» неприкосновенностью четырехлетнего председательского мандата в ФРС. Но главный современный американский специалист по этим делам Питер Конти-Браун писал недавно в The Wall Street Journal, что это соображение, скорее всего, больше «не играет».
Например — по аналогии с Федеральным бюро расследований США. Это тоже самостоятельная госструктура, где в 1976 году законом был установлен десятилетний срок директорских полномочий. Но это не мешало ни Биллу Клинтону, ни тому же Трампу досрочно отправлять в отставку руководителей ФБР, которые их не устраивали.
В целом, по мнению Конти-Брауна, динамика отношений между ветвями власти в США в последние годы скорее на стороне главы государства. «Верховный суд [США] раз за разом ограничивает полномочия Конгресса по сдерживанию президентского контроля над независимыми ведомствами», — утверждает специалист, приводя в качестве примера выдержку из вердикта 2010 года, в котором председатель ВС США Джон Робертс указывал, что «президент не может заботиться о добросовестном исполнении законов, если он не в состоянии надзирать за добросовестностью чиновников».
Кстати, и недавно назначенный новый член Верховного суда Бретт Кавано известен как ярый поборник административных президентских прерогатив.
Впрочем, Конти-Браун, который преподает в Уортонской школе бизнеса Пенсильванского университета, а два года назад выпустил книгу «Власть и независимость ФРС», исходит из того, что в противостоянии Трампа и Пауэлла дело в любом случае не дойдет до судебного разбирательства. На его взгляд, такая тяжба «была бы катастрофической с точки зрения доверия к ФРС и внесла бы существенный элемент неопределенности в мировую экономику», так что «либо Трамп, либо ФРС сморгнули бы».
Законы законами, но «конфликты между Центральным банком и президентом всегда и всюду являются политическими», — подчеркивает специалист. И предсказывает, что «если американцы и их представители поддержат кампанию Трампа против независимости ФРС, то никакие законы ту не спасут».
Два президента Джонсона
Между прочим, ведь и Стэнтону 150 лет назад пришлось смириться с неизбежным.
После того как попытка импичмента Эндрю Джонсона провалилась, непокорный министр все-таки подал президенту прошение об отставке. А в итоге, получается, проиграли оба.
Наверное, стоит еще пояснить, что президенты Эндрю Джонсон и Линдон Джонсон если и имели какого-то общего предка, то много веков назад. Правильнее считать их просто однофамильцами.
Больше роднит их сходство исторической судьбы: оба были вице-президентами и сменили убитых предшественников: первый — Линкольна, второй — Джона Кеннеди. Но Линдон Джонсон оставил более заметный след в американской истории, особенно в сфере социального обеспечения и защиты гражданских прав.
Обязательно подписывайтесь на наш канал, чтобы всегда быть в курсе самых интересных новостей News-Front|Яндекс Дзен