Венецианская комиссия Совета Европы приняла заключение об украинском законопроекте «О государственной политике переходного периода». Сделав отдельные замечания, она проигнорировала то, что этим документом Киев перечеркнет Минские соглашения
Если инопланетяне появятся на территории Украины, то какими правами они будут обладать, будут ли, например, эти права зависеть, от их внешнего человекоподобия? Допускаю, что такой вопрос интересен для тех, кого волнует тема контактов с внеземными цивилизациями. Но думаю, даже люди, озабоченные такой темой, не считают, что нужно принимать закон «О правах и обязанностях инопланетян (выходцев из внеземных цивилизаций) в Украине». Однако такой закон не так уж далеко находился бы от украинского закона «О государственной политике переходного периода» (далее «о переходном периоде»), проект которого недавно рассмотрела Венецианская комиссия.
Оба акта объединяет то, что они призваны регулировать не нынешнюю ситуацию, а ту, которая может возникнуть в будущем. Да, закон о переходном периоде регулирует не только будущее, но все же главное в нем — это что будет делать Украина, взяв под контроль Крым и Донбасс, — принципы люстрации, амнистии, признания документов, проведения выборов и т. п.
Поэтому главная разница между законами об инопланетянах и о переходном периоде в другом. В первом в случае невозможно предположить, при каких условиях закон такого рода сможет действовать, ибо совершенно непонятно, при каких условиях выходцы из неземных цивилизаций появятся на Украине. Во втором случае условие очевидно.
Восстановление территориальной целостности Украины, которое является предпосылкой действия любого закона, регулирующего деятельность на ныне неподконтрольных Киеву территориях, возможно при двух условиях:
— компромисса, предполагающего уступки жителям этих территорий;
— капитуляции ДНР и ЛНР, а в случае с Крымом и Севастополем — и России (военным путем или вследствие экономического краха, эквивалентного военному разгрому).
Но за 7 с лишним лет конфликта и санкций должно быть ясно, что капитуляция — по крайней мере, в обозримом будущем невозможна. Но вот возвращение Донбасса (Крым в данной статье возьмем за скобки) на основе Минских соглашений возможно в случае наличия политической воли в украинском руководстве. Поэтому оценка выводов Венецианской комиссии об украинском законопроекте о переходном периоде определяется прежде всего ее отношением к необходимости выполнения этих договоренностей.
Поскольку таковые договоренности в этом документе игнорируются, о чем мы уже писали, то правильней всего было бы просто признать, что его принятие в таком виде нецелесообразно, ибо многие его нормы будут регулировать сугубо гипотетическую ситуацию. Но комиссия так не делает, хотя факт существования Минских соглашений не ускользнул от ее внимания. В заключении ВК CDL-AD(2021)038, принятом на ее пленарном заседании 15-16 октября, они упоминаются в четырех местах. Подробней всего в пункте 10:
«10. В 2014 и 2015 годах соответственно были заключены так называемые Минские соглашения в рамках ОБСЕ. Первое соглашение (Протокол о результатах консультаций Трехсторонней контактной группы), подписанное 5 сентября 2014 г. представителями Украины, Российской Федерации, ОБСЕ и г-ном Захарченко и г-ном Плотницким, направлено на выполнение немедленного прекращения огня в восточной части Украины. Поскольку соглашение не достигло поставленных целей, 11 февраля 2015 г. Украина, Российская Федерация, Франция и Германия согласовали еще один пакет мер, названный «Минск-2». Он был одобрен Советом Безопасности ООН 17.02.2015 г. Резолюцией 2202 (2015). Помимо немедленного прекращения огня, пакет предусматривал вывод тяжелых вооружений, эффективный мониторинг прекращения огня, обеспечение доступа для гуманитарной помощи, а также помилование или амнистию в связи с событиями на востоке Украины, проведение конституционной реформы в Украина (децентрализация), восстановление полного контроля над государственной границей со стороны правительства Украины и организация местных выборов на временно оккупированных территориях в соответствии с законодательством Украины».
В комментарии, переданном 21 октября агентству «Интерфакс-Украина», вице-премьер Украины, первый замглавы ее делегации в Контактной группе Алексей Резников, касаясь этого пункта, удовлетворенно заявил, что Венецианская комиссия вспоминает Минские договоренности «не как источник права, а именно как условия, в которых Украина вынуждена действовать», а также сказал, что комиссия отметила, что «проведение местных выборов является последним элементом “Минска” — то есть они возможны после восстановления правительством Украины полного контроля над государственной границей».
Но хотя в последней фразе пункта 10 Венецианская комиссия сначала упоминает передачу границы, а затем выборы, из пункта 76 следует, что она помнит, как на самом деле написано в соглашениях:
«76. Согласно Минским соглашениям, досрочные местные выборы должны проводиться до полной деоккупации. Однако авторы законопроекта объяснили докладчикам, что, по их мнению, они не могут обеспечить проведение выборов в соответствии со стандартами ОБСЕ (как того требует Минск-2) до тех пор, пока они не имеют эффективного контроля над соответствующими территориями. Венецианская комиссия отмечает, что в соответствии с Минскими договоренностями вопросы, связанные с местными выборами, должны обсуждаться и согласовываться в рамках Трехсторонней контактной группы».
То есть Венецианская комиссия хотя и не настаивает на непременном выполнении этого пункта согласно букве соглашений, всё равно считает, что решение об условиях выборов должно быть согласованным, а не односторонним.
Есть еще два момента, где комиссия бегло, но позитивно ссылается на Минские соглашения. Например, в пункте 18 она, говоря, что законы, требующие имплементации данного проекта, должны готовиться инклюзивно, с участием людей, проживающих на неподконтрольных территориях, отмечает, что «Минские договоренности призывали к продолжению инклюзивного национального диалога».
И последнее упоминание — в пункте 54, посвященном статье 9 закона, где речь идет о том, что не подлежит амнистии ряд преступлений, совершенных представителями «оккупационных сил и оккупационных администраций» (то есть ополченцами и представителями администраций ДНР и ЛНР). Венецианская комиссия выражает обеспокоенность тем, что, судя по проекту, все преступления, совершенные с украинской стороны, подлежат амнистии вопреки международным обязательствам Киева и добавляют, что «такая дифференциация не предусмотрена и Минскими соглашениями». Однако при этом ясно видно, что Венецианская комиссия не поддерживает и идею всеобщей амнистии.
Но более положения этих договоренностей нигде в заключении не упоминаются. Не говорится о том, что они предполагают особый статус Донбасса, не предлагается ввести в закон ключевые элементы, которые этот статус должен заключать, например, права русского языка. Языковая тема трактуется в заключении так:
«93. Что касается восстановления украинского языка в качестве официального языка на деоккупированных территориях (статья 37), Венецианская комиссия обращает внимание на статью 10 Конституции Украины, которая гарантирует «свободное развитие, использование и защиту русского и других языков национальных меньшинств». В своем предыдущем заключении от 2019 года (о языковом законе — П. С.) Комиссия заявила, что полностью осознает необходимость принятия украинским законодателем мер по продвижению использования украинского языка в качестве государственного, и подчеркнула необходимость должным образом учитывать языковые права украинских меньшинств. В этой связи можно приветствовать тот факт, что, согласно статье 37 законопроекта, восстановление украинского языка в качестве государственного «осуществляется с учетом гарантий свободного развития, использования и защиты языков коренных народов и национальных меньшинств Украины».
То есть Венецианская комиссия не считает нужным юридически закрепить статус русского языка в Донбассе, предусмотренный Минскими договоренностями. Для нее достаточна ссылка на декларативную конституционную норму, в специфическом понимании которой со стороны власти была уже масса поводов убедиться.
В целом же с ее точки зрения законопроект весьма неплох, что видно из ряда утверждений в выводах, например:
«99. Венецианская комиссия понимает усилия украинских властей по созданию единых и всеобъемлющих правовых рамок, применимых к переходному периоду. Она отмечает, что эти рамки в значительной степени основаны на устоявшихся принципах международного права, включая верховенство закона и уважение прав человека и принцип недискриминации, и что они учитывают потребности уязвимых групп общества.
- Венецианская комиссия также признает, что законопроект был подготовлен в рамках инклюзивного процесса, который включал, особенно на первом этапе, консультации с различными национальными и международными заинтересованными сторонами…»
Да, такие оценки сопровождаются немалым числом замечаний. Венецианская комиссия дает понять, что, с ее точки зрения, конфликт имеет не только внешнее, но и внутреннее измерение. Она, например, отмечает, что по международному праву «Четвертая Гаагская конвенция 1907 года, Четвертая Женевская конвенция 1949 года и Дополнительный протокол I 1977 года к Женевским конвенциям определяют, какие территории должны считаться оккупированными территориями».
То есть мягко дистанцируется от зафиксированной в законе украинской позиции о том, что Крым и Донбасс являются именно оккупированными (хотя «эффективный контроль» России над ними не подлежит ее сомнению). В целом выполнение ее замечаний сделало бы закон менее агрессивным. Но совершенно непродуктивным будет выдергивать эти замечания из общего контекста документа, пытаясь доказывать, что, дескать, европейцы прозревают и критикуют Киев. Ведь и при выполнении всех этих замечаний закон останется принципиально неприемлемым, ибо предполагает решать проблему Донбасса, игнорируя большинство положений Минских соглашений, прежде всего об особом статусе. По сути, европейские правовые эксперты полагают, что этот статус можно обменять на третьестепенные в сравнении с ним вещи, вроде записанных в закон деклараций о возможности обжалования решений о люстрации в украинских судах и о признании вузовских дипломов и ученых степеней, выданных на неподконтрольных территориях.
И независимо от того, насколько реальным считает Венецианская комиссия мирный переход Донбасса под контроль Киева без выполнения Минских договоренностей, объективно, таким заключением она поддержала войну, ибо игнорирование этих договоренностей санкционирует войну, по меньшей мере, в нынешнем вялотекущем формате (продолжение такого формата в перспективе никак не предопределено).
При этом Комиссия перечеркнула и собственное мнение, выраженное в октябре 2015 в заключении об украинской конституционной реформе CDL-AD(2015)028, где в пункте 27 отмечалась необходимость «обеспечить развитие будущее правовых процессов в соответствии с Минскими соглашениями».
Таким заключением обеспечено европейское прикрытие не только бездействия Украины в выполнения Минских соглашений, но и ее ухода от них. Последнего ранее никогда не наблюдалось. Например, когда был принят закон о реинтеграции Донбасса, ПАСЕ при всей поддержке Киева в своей резолюции «Гуманитарные последствия войны в Украине» от 23 января 2018 призвала скорректировать этот закон, чтобы он основывался на Минских соглашениях.
Дальнейшим же развитием такого прикрытия будет ситуация, когда Киев будет проводить в Раде этот закон, где по словам Владимира Путина, «все не соответствует Минским соглашениям, а Берлин и Париж в “нормандской четверке” будут утверждать, что ничего особенного не происходит так как правовая экспертиза Совета Европы в лице Венецианской комиссии закон поддерживает.
Пётр Сафонов, Ukraina.ru